热头条丨DRC智库建言·优化营商环境②丨许英杰：证明事项清单管理情况分析及建议

■核心观点

(资料图片)

实施证明事项清单管理是持续开展“减证便民”行动的重要举措和要求，各地以编制和发布证明事项清单为重要抓手，积极做好证明事项清理工作，证明事项清单管理工作稳步推进，极大地提升了市场主体办事便利性。建议全方位规范证明事项名称，分类确定证明事项改革方式，分级编制和公布全覆盖证明事项清单，健全清单动态调整机制，夯实清单管理基础保障。

图片来源/新华社

■许英杰

以清单的方式公布申请办理行政许可、确认和给付等事项时所需要提供的证明材料，以及设定依据、开具单位、办理指南等，并明确清单之外不得索要证明，是持续开展“减证便民”行动的重要举措和要求。自2018年以来，各地以编制和发布证明事项清单为重要抓手，积极做好证明事项清理工作，有力消除了“奇葩”证明、循环证明、重复证明、多头证明等情况，为市场主体办事创业带来极大便利。为充分发挥证明事项清单的作用和功能，助力持续深化证明事项清理工作，我们对全国31个省、自治区、直辖市（以下简称“省份”）的证明事项清单管理情况进行了考察。

证明事项清单管理取得积极成效

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各地切实贯彻落实党中央、国务院关于减证便民、优化服务的工作部署，及时公布和动态调整证明事项清单，有效推进市场主体办事便利性提升。

（一）证明事项清单管理稳步推进

各地围绕编制发布证明事项清单、开展清单动态调整、创新线上办理证明途径、畅通社会监督渠道等积极推进证明事项清单管理。一是多数省份及时编制发布了证明事项清单。根据对全国31个省份公布证明事项清单情况考察，多数省份公布了保留的证明事项清单，其中有的省份集中公布了各部门证明事项清单。绝大多数省份公布了取消的证明事项清单，其中很多省份集中公布。全部省份均公布了告知承诺证明事项清单，其中一些省份集中公布。二是部分省份主动开展了清单动态调整。比如，某市自2016年开始在全国率先清理规范证明事项以来，已清理规范十余批，2022年公布的“取消调整一批证明和保留证明目录”保留机关和事业单位证明目录47项、新取消3项。三是一些省份创新了线上办理证明途径。比如，某省注销户口证明、亲属关系证明、补换领户口迁移证、无犯罪记录证明、户口登记项目内容变更更正证明等事项在部分市县实现了线上办理。四是有的省份畅通了社会监督渠道。比如，在实行告知承诺的证明事项清单管理过程中，有的省份将证明事项告知承诺投诉纳入当地公共法律服务热线一体呼叫中心平台，实现集中服务、一体化运行，较好地畅通了社会监督渠道，便利社会各界对实行证明事项的告知承诺有关问题进行投诉举报。

（二）市场主体办事有效性大幅提升

证明事项清单管理压减了证明事项数量、明确了办理指南，极大地提升了市场主体的办事效率。一是市场主体办事所需提交的证明数量大幅减少。各地持续开展“减证便民”行动，切实做到没有法律法规规定的证明事项一律取消，大幅减少了市场主体办事提交的证明数量。据统计，自2018年在全国范围开展证明事项清理工作后的仅一年，就有13000余项证明事项被取消，其中超过九成为各地区取消的证明事项（12000余项）。二是市场主体申请办理行政审批持续简化。证明事项清单明确了办理行政审批的证明事项要求，规范了证明文本样式，市场主体申请办理行政许可、确认和给付等事项的审批随之精简。加上更多的证明事项可以实行告知承诺方式提供，即便依然保留的证明事项的行政审批也得到了有效简化。三是市场主体办事效率大幅提升。比如，随着某地公安机关200余项民生服务事项上线当地公共服务平台，群众填写数据和报送材料数量均大幅减少，有效减少群众跑动次数超过七成，160余项民生服务事项实现了“零跑动”。

证明事项清单管理存在的问题

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证明事项清单为市场主体办事带来了很大便利。但在企业办事过程中，依然存在对证明事项清单的知晓率不高、使用率较低等情况。究其原因，除了宣传不够，还与当前各地证明事项清单管理存在一定的优化完善空间有关。

（一）一些地方证明事项清单涵盖范围不全面，甚至无清单，可用性待提升

涵盖所有证明事项是清单可用的前提，一些地方清单涵盖证明事项不全面局限了清单的可用性。一是尚有一些地方没有公布完备的证明事项清单。二是很多省份仅公布省级层面证明事项清单。三是清单类型缺失和冗余并存。

（二）有的地方证明事项清单要素不完善、缺少关键信息，现实指导性不足

国家“减证便民”行动明确编制相关证明事项清单的基本要素，包括证明事项名称、设定依据、开具单位、办理指南等，以便为市场主体办事提供关键信息，关键信息缺乏势必对清单的指导性带来负面影响。一方面，有的地方证明事项清单涵盖关键信息缺失。另一方面，个别地方证明事项清单仅包含证明事项名称等简单信息。

（三）不少地方清单涵盖的证明事项名称缺乏规范性，据此办事存在模糊性

规范证明事项名称有利于提升市场主体办理和提供证明的便利性，当前，不少地方清单涵盖的证明事项名称不规范，为各类市场主体尤其是跨区域开展业务的市场主体办事带来较大的模糊性，制约了证明事项清单发挥作用。一是各地清单涵盖证明事项内容颗粒度差异大，一些地方证明事项具体内容模糊性较高。二是不少地方证明事项名称无实质涵义，难以辨别需要办理何种证明。三是个别地方证明事项告知承诺机制放大了适用范围，可能提升参与证明事项告知承诺的担忧。

（四）很多证明事项清单的编制和公布缺乏协调性，政策场景的适应性不强

证明事项清单是行政许可、确认和给付等相关政策的体现，各地不同类型清单、先后公布的同类清单及不同地区清单协调性不足，降低了清单对政策场景变化的适应性和企业办事有效性。一是同一事项出现在不同类型清单。二是很多地方证明事项清单缺乏动态调整机制。三是有的动态调整证明事项清单前后协调性不够。四是各地证明事项清单协调性较差。

逐步实施全覆盖证明事项清单管理

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针对当前证明事项清单管理存在的问题及对市场主体办事带来的不便，要坚持问题导向和分级分类原则继续推进“减证便民”行动，在规范证明事项名称的基础上，以编制和公布一体化证明事项清单以及健全证明事项清单动态调整机制为重点，夯实全覆盖证明事项清单管理基础保障，逐步实施全覆盖证明事项清单管理。

一是全方位规范证明事项名称。压减过长的证明事项名称表述，确保名称简约清晰；优化证明事项名称用语，切实精准传递证明事项涵义；坚持证明事项包含内容数量的唯一性，确保一项证明事项对应一份证明材料。杜绝证明事项名称中出现“其他”“相关”“有关”等条件不明、范围模糊的词汇，最大限度降低证明事项名称的模糊性。加强国家部委间沟通协调，确保国家层面办理不同事项涉及相同证明事项的名称统一。加大国家部委对业务条线地方证明事项命名的指导，做好省级层面委办局对地市层面、区县层面证明事项命名的指导，确保相同证明材料的名称全国和省域范围规范统一。

二是分类确定证明事项改革方式。遵循“减证便民”要求，结合前期清理证明事项和实行证明事项告知承诺经验，按照直接取消证明、替代方式提供证明、实行告知承诺、优化证明提供四种方式，分类深化证明事项改革工作。对于开具单位无法调查核实、不适应新形势需要及法律法规政策已经不作要求的证明事项，直接取消证明。对于能够被其他材料涵盖或替代，可以通过法定证照等其他更便利材料办理的证明事项，采用替代方式提供证明。对于在户籍管理、市场主体准营、资格考试、社会保险、社会救助、健康体检、法律服务等方面，同生产生活密切相关、使用频次较高或者获取难度较大的证明事项，实行告知承诺。对于直接涉及国家安全、国家秘密、公共安全、金融业审慎监管、生态环境保护，直接关系人身健康、生命财产安全，以及重要涉外等风险较大、纠错成本较高、损害难以挽回的证明事项，通过政府部门内部核查和部门间核查、网络核验、系统调取、畅通线上办理证明和提交方式等优化证明提供。

三是分级编制和公布全覆盖证明事项清单。结合各地探索和分级改革要求，进一步完善证明事项清单结构，围绕证明事项逐项列明规范的证明事项名称，改革方式（直接取消证明、替代方式提供证明、实行告知承诺、优化证明），设定证明的依据及条文和内容，办理的行政审批事项名称，开具单位和索要单位，行政层级，具体改革举措，优化事中事后监管措施等。国家层面，将当前由各部委分别编制本部门出台法律法规政策文件涉及到的证明事项清单，调整为统一汇总后集中公布国家层面全覆盖清单。地方层面，将当前分别由省级层面、地市级层面、区县级层面委办局分别编制本部门出台法律法规证明文件涉及到的证明事项清单，调整为由省级层面统一汇总后集中公布地方层面全覆盖清单。畅通公布渠道，在当前司法部门、各部门公布的基础上，进一步在政务服务网等集中公布全覆盖清单。

四是健全全覆盖证明事项清单动态调整机制。健全证明事项清单日常更新机制，在法律法规政策文件调整后，相关部门要协同公布涉及到的新增或缩减的证明事项清单。健全证明事项清单年度调整机制，相关部门要结合证明事项清单日常更新情况，对本部门证明事项清单进行调整，形成年度的证明事项清单。相关部门将年度证明事项清单及时报送证明事项清单管理牵头部门，由各级牵头部门统一公布国家层面和省级层面最新版本全覆盖证明事项清单。

五是夯实全覆盖证明事项清单管理基础保障。组织保障方面，提升跨部门协调统筹层次，将当前由各级司法部门“单部门牵头”负责组织实施证明事项清理工作，调整为由国务院办公厅或省级政府办公厅同司法部门“双部门牵头”负责证明事项清单管理工作机制。技术保障方面，加强证明开具单位同行政许可、确认和给付等实施部门业务系统互联互通，强化同政务服务“一网通办”等改革衔接，提升证明事项办理和提交的信息化建设水平。督促落实保障方面，完善常态化监督检查和日常投诉举报机制，加大对下级业务条线违法违规增设证明事项的监督检查和纠正查处力度。

（作者系国务院发展研究中心企业研究所中小企业研究室副主任、副研究员）

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